在西汉时期，行政区划分为一级政区，称作“监察区”，俗称“州”。王莽篡夺政权后，将十四部改为十二州。东汉恢复了西汉的旧制，其中州部长官的权力逐渐增强。
最初秦朝设立了郡，每个郡有一个名为“监”的机构负责监察一郡的吏治。随着时间的推移，这种制度被省去了，地方吏治由丞相派遣史（僚佐）来管理，并称之为刺史，但没有常设的官员。
景帝时期平定吴楚七国之乱后，将诸侯王国的大部分土地并入中央政府，从而削弱了诸侯王的统治力量。此后，武帝进一步削减了诸侯王的地盘，并通过征服外族开拓疆土，在新扩展的地方设置新的郡县。到元封年间，全中国共有九十多个郡和十个王国，都直接受中央政府管辖，因此原来的制度已经不适用。
为了应对这种变化，元封五年开始将全国的一百零几个郡国分成了十三个部，每个部都有一位刺史，他负责监督这一地区内的事务和官员。这十三个部门中，有十一個採用《禹贡》和《职方》中的古代名称，被习惯上又简化成某些区域名称，所以也就被叫做某些区域刺史部门，因此人们习惯上把这些部门合称为“十三州”。
随着时间的推移，一些更高级别的地方长官职位被创立出来，比如司隶校尉，他们负责检查京城及其附近地区的人事安排。在这个过程中，一共建立起十四个监察单位，这包括前面提到的十三状态及司隶校尉。
关于这段历史，有一些误解一直存在。一方面，《晋书·地理志》认为朔方是独立的一个刺史部门，而另一方面颜师古注释《汉书·地理志》则指出朔方只专门处理自己的一个地方，不属于任何特定的刺史范围。而杜佑在他的著作《通典》中提出初期交趾是作为交趾的一个部分，然后变成了交州；而朔方最初也是独立的一个刺史领域，最终成为并州的一部分。吕祖谦则认为凉州下面还有两个不同的刺史——凉、朔两刺各自掌管一块领地。马端临在他的作品《文献通考》中提出了类似的观点，即武帝初年还曾设置了一位近畿地区的刺史，但是最终改为了司隶校尉等等这样的错误结论一直流传至清代乾嘉时期，如钱坫、郑樵等人的说法。
直到顾颉刚发表了他的论文《两汉州制考》，才纠正了这些错误。他明确指出西汉始置十三状态于元封五年，与《Han Book》的序言所述相符，而不是注释中的描述。而且他还纠正了一些其他错误，比如全祖望关于河西五郡所属的问题。在顾颉刚之后杨守敬和王先谦继续沿用全祖望的话语，也因此犯下相同错误。但是他们仍然没有完全理解正确的情况。
至此，我们可以看到西汉末年的情况，它们是在黄巾起义后的混乱局势下逐步演变成行政区域性的管理体制。当我们回顾过去，我们需要从正确来源寻找答案，不要迷失于传统观念或历史记载上的误解，以确保我们的认识能够更加准确无误地反映过去真实的情形。
